早些时候，航空公司与“去哪儿”等互联网机票销售平台的相爱相杀一直很热闹，这一次，马须伦建议国家立法机构尽早出台规范网络销售行为的专门性法律，引入不良销售平台商的退出机制。

 

以下是其建议原文——

 

关于加强对互联网机票销售平台规范管理的建议

 

作为国家重点培育的六大消费领域之一，旅游消费每年保持快速增长，成为拉动中国经济增长的新引擎。相对传统机票购买模式，互联网机票销售平台可以为消费者提供比价、选择、搜索功能，消费过程也更为方便快捷。因此，在线订购已成为广大消费者首选的机票消费形式。但互联网机票销售平台也存在着不少问题，如销售低价陷阱、退票霸王条款、使用规则不明、优惠宣传不实以及保险捆绑销售等一系列严重损害消费者权益的行为，导致消费者投诉迅猛增加，亟待通过制订相关法律法规以保护消费者权益。

 

一、互联网机票销售平台在发展过程中出现的问题

 

发展中涌现的问题

 

在线旅游业和机票销售业务的发展，让广大人民群众获得了便捷与实惠，但同时也出现了大量因互联网机票销售平台的不规范操作损害消费者权益的问题。比如，2014年8月9日晚，李女士通过去哪儿网某代理订购了一张沈阳桃仙机场至长白山机场的航班，并当天在去哪儿网付款1228元(含20元保险)。没想到出票之后，李女士去验票时发现机票价格为330元，中间差额898元。

 

2014年7月，央视报道携程网“旅行套餐”的机票退改签费达总价的40％，远高于航空公司规定的起飞前票价5％、起飞后票价10％的退票费收取标准。2015年12月15日，上海市消保委公开约谈四大平台时，携程对于“机+X”产品远高于航空公示规定的退改签标准仍语焉不详。

 

2016新年伊始，两位在携程平台上购买机票的消费者相继出现状况，其中一位李先生预订的机票到了机场发现查询不到；而另一位旅客到机场办理值机时，被航司柜台告知机票是积分兑换的，无法正常出行。特别是后一件“假机票”事件在微博被转载，最终央视也持续关注了这个报道。

 

类似在线销售违规行为主要有以下几类问题：

 

（1）机票价差巨大：这一问题主要有三种情况，一是平台代理商擅自对紧俏机票加价销售；二是在旅客不知情的情况下将低舱机票充高舱机票销售；三是将积分兑换免票充正常机票销售，凡此种种，均是通过违规手法牟取价差利润，损害消费者权益。

 

（2）退改签暗藏猫腻：这一问题主要有两种情况，一是进行纯机票销售时，平台代理商擅自更改机票的退改签规则，一旦旅客产生退票或行程更改需求时，即大肆收取不合理费用甚至用“霸王条款”设置陷阱不予操作，这种情况多见于“特价机票”；二是在机票捆绑其他产品进行销售时，顺势更改所谓“套餐”内机票的退改签规则，以违规的手法牟取退票改期利润。

 

（3）客票真假难辨：为了以低价吸引消费者，有些平台代理甚至会销售违反航空公司规定的有限制条件的或者有弃程行为的“假票”，造成旅客成行受阻，更有甚者，有的假代理还会以假票号蒙骗消费者。

 

（4）不正常航班通知不作为、不及时、不准确：航班产生变动时，平台代理商逃避代理通知职责，不及时、不准确地向旅客进行通知，甚至根本不通知，严重影响消费者权益。

 

（5）个人信息泄露：消费者在代理商的网上平台购买机票后，收到诸如“航班取消”之类诈骗短信或电话，旅客难辨真伪，常因此而上当被骗，通过网银、ATM机向诈骗者转账，不但旅客权益无法保证，航空公司更因此受不白之冤。

以上种种违规行为，都极大影响了旅客出行体验，严重损害了消费者的财产权益，同时也给航空公司声誉和品牌造成巨大损害。

 

近年来，国内市场代理费不断收紧，网络机票销售市场规范却仍尚未成型，由于利益驱使，网络代理销售平台上鱼龙混杂，代理依靠各种违规行为所牟取的利润比单纯赚取代理费更高，以至于还出现了一些销售平台帮助代理人违规的现象。

而随着互联网技术的发展，国内网络机票市场往往存在一张机票的订座、出票、改期的不同销售环节牵扯多个销售平台、多个销售代理的现象，销售链条长、环节多，可泄露旅客信息的环节多等问题，导致各环节责任难以厘清，旅客服务责任难以追究，造成航空公司监管困难。

 

二、现阶段平台规范管理的进展

 

为了有效保障消费者权益，保证国家互联网机票销售有序发展，航协、工商、消协、社会媒体与航空公司一道，与时俱进，不断制订相应措施，保障旅客的合法权益。

 

2013年，《消费者权益保护法》进行了首次修改。新《消法》明确了网络交易平台应承担的责任，明确指出“网络交易平台提供者明知或应知销售者和服务者利用其平台侵害消费者合法权益，未采取必要措施的，依法与该销售者和服务者承担连带责任”。

 

2014年，国家工商行政管理总局发布了《网络交易管理办法》，对通过互联网（含移动互联网）销售商品或者提供服务的经营活动做出了规定。

 

2015年，中国航空运输协会出台了《网络机票交易管理办法（试行）》，规定在中国境内从事网络机票交易及有关服务的在线旅行社、第三方机票交易平台，应向中国航协进行备案，并按照规定进行商业活动。

 

2016年初，中国消费者协会依据《消协组织消费维权约谈经营者办法》，针对违规“积分机票”等问题，首次公开约谈了携程网、去哪儿网、途牛旅游、艺龙网、阿里旅游、同程旅游等6家OTA平台。

 

目前，我国规范网络机票销售和在线旅游的法律框架已经开始搭建，但仍缺乏使之血肉丰满、切实贴近市场需求并具有实际操作效力的实施细则，在实际销售活动中无法有效遏制违规行为，旅客维权成本也较高。

 

同时，由于很多平台本身并非代理人，不存在与航空公司的合约关系，作为因这些平台违规而受害方之一的航空公司对其违规行为并没有实际管辖权，因此规范工作难以开展。另外，由于各类平台数量繁多、信息操作技术也更具优势，航空公司疲于应付，也缺乏有效的监控手段。目前航空公司还只能出台自身的平台销售规范，加强与平台之间的沟通、协调，提高旅客知情度，尽自身最大能力进行预防善后。

 

三、进一步加强平台规范管理的措施建议

 

虽然目前航空公司对于国内最大的三个网络销售平台出台了平台销售规范，但与通过法律法规形式，确保销售平台自觉规范，不敢不能违规，有效保障消费者权益的目标，还存在较大的差距。而要有效规范国内所有的机票网络销售平台，确保广大消费者的权益，仅靠航空公司一家则是远远不够的。只有依靠政府和社会力量以法制化思维加强治理，才能有效杜绝网络机票销售乱象，才能有效保障消费者利益，形成健康有序的旅游市场环境，提振国内经济发展。因此，我们建议：

 

1.制定统一的规范网络销售行为的法律。目前我国规制网络销售行为的法规立法层级不高，缺乏人大或人大常委颁布的法律，主要依靠行政法规及部门规章规制，法律效力较低；同时，我国不存在规范网络销售行为的专门性法律，相关规定散见于不同的部门规章中，缺乏统一立法。建议国家立法机构尽早出台规范网络销售行为的专门性法律， 明确监管主体，规范相关各方的责任义务，引入不良销售平台商退出机制，维护各方合法权益。

 

2.进一步完善网络销售民航机票的规章制度。目前主要针对民航机票网络销售行为的规范性文件是中航协2015年颁布的《网络机票交易管理办法（试行）》。作为行业规范，起到了一定的规范管理作用，但因缺乏上位法的支持和立法或者执法部门的授权，难以将相应的管理手段落实到位。

 

建议在国家出台规范网络销售行为的统一立法后，相关行业主管部门、行业协会，可参照国家法律制定更为细化的、更符合行业特点、操作性更强的部门规章或行业标准。中航协也可根据法律进一步完善民航机票网络销售管理规定，规范民航机票网上销售行为，明确网上销售行为中销售平台与代理人的权利义务与责任，包括但不限于平台自身的资质要求及内部管理规范，在平台进行销售的代理人的准入机制、销售行为规范等。

 

具体来讲，新的民航机票网络销售规定至少应当明确如下问题：

 

（1）明确网络销售机票法规的使用范围，即包括通过互联网、移动网络（包括APP，公众号等）、电话、自动售票机等形式销售机票的经营者及第三方服务平台。

 

（2）明确网络销售机票的监管机构与监管原则。

 

（3）明确网络机票销售者与第三方服务平台的准入或备案机制，包括但不限于条件、文件申报、批准（或备案）机构和时限，信息变更，资质管理等。

 

（4）明确第三方服务平台对销售者的实名审核、经营主体资质审核与公示、监管机制等等。

 

（5）明确经营者（含网络机票销售者与第三方服务平台）的经营活动规范，包括但不限于：规范竞争关系（包括但不限于不得恶性比价或低价倾销，不得干扰系统运营，不得诋毁商誉，规范积分及回扣制度），强化消费者权益保护（包括限制格式条款使用、保障消费者知情权、明确退改签指导规范，等等），引导、鼓励使用电子票据，规范互联网机票销售广告内容，鼓励第三方服务平台建立信用评价机制和快速争议解决机制等等。

 

（6）明确个人信息保护与大数据发展制度，例如引入“知道-同意”制度，要求经营者存储个人信息的服务器放置境内；建立数据采集、存储与使用规范；引导数据交易与大数据流动，等等）。

 

（7）明确航空公司与经营者的法律关系。

 

（8）明确各主体的法律责任。

 

3. 加强执法力度。行政执法部门和司法部门应积极主动开展针对网络销售违规违法行为和侵权行为的执法。工商、公安等执法部门应积极作为，针对伪造、编造虚假信息欺诈消费者，窃取消费者信息，怠于履行信息告知义务等违法违规行为，开展行政执法，打击侵权行为，维护正常的交易秩序。

 

伴随着互联网技术和产业的持续高速发展，网络销售平台和在线旅游平台的出现可谓应运而生，确确实实迎合了市场需求，丰富了出行选择，为民众带来了许多便利和实惠。但与之共生的种种乱象如不及时得到有效遏制，将对人民群众、行业健康和社会发展造成深远不良影响。因此，建议立法部门加快建立健全行业法律法规，建立准入机制，明确管辖部门；工商管理部门明确后续监管的分工，并使平台资质和经营情况向社会保持公开透明。